國務院機構改革方案中的短短幾行字，拉開了鐵路曆史上的新一頁。雖然鐵路體製改革的具體方案尚未明確，但是關於“政企分開”之後的鐵路改革，爭論聲音仍然不絕於耳。
鐵路產業組織層麵究竟應該解決哪些問題？鐵路體製改革過程中應避免哪些問題？鐵路運營模式究竟是“網運分離”好，還是“網運合一”更有可執行性？針對這些熱點問題，中國證券報記者專訪了國家發改委綜合運輸所運輸管理研究室主任劉斌。
劉斌認為，鐵路進行政企分開是鐵路體製改革的基礎，在產業組織改革層麵，應當確定適度競爭的原則，而此前行業內討論較多的“網運分離”模式並不適合中國國情。
改革要提高鐵路競爭力
中國證券報：按照國務院機構改革方案，鐵路體製改革進行政企分開，這是要解決什麽問題？迫在眉睫的問題能否得到解決？
劉斌：從鐵路管理體製改革這個層麵講，鐵路體製改革分兩步走，第一步為政企分開，第二步為產業組織改革。如果從鐵路行業角度來看，還有第三步改革，鐵路企業建立現代企業製度，確立市場主體地位，理順鐵路和承運人的關係。
鐵路改革究竟是為什麽？目前很多人說，鐵路債務過高，需要鐵路體製改革，這種想法是不對的。鐵路改革並不是為了給鐵路脫困，改革的真正目的應是提高鐵路的競爭力，解決很長時間以來鐵路不能適應社會經濟發展的需求、不適應綜合運輸發展的需求、不適應大眾對鐵路的要求。鐵路封閉體係已經對綜合運輸體係的發展形成了一些阻礙。譬如鐵路中間體係的構建不完善、鐵路和城市的關係不順、鐵路和公路港口的銜接不暢等，已經導致整個國家的物流成本上升。
中國證券報：在鐵路做完“政企分開”的改革以後，國家和鐵路之間的關係、鐵路與綜合運輸之間的關係等能否得到理順？
劉斌：理順鐵路與綜合運輸的關係、鐵路和社會經濟的關係，這是鐵路體製改革的重要目的，即鐵路要適應社會的發展，適應市場經濟的發展。鐵路“政企分開”隻能說為理順這些關係消除一些製度上的障礙，是接下來改革的基礎，但這僅僅是個開始，未來還有很長的路要走。
中國證券報：目前鐵路體製改革已經走出第一步，那接下來的鐵路產業組織改革該如何改？
劉斌：鐵路產業組織改革是要解決鐵路內部運輸主體之間的關係，改革的思路應該是“打破壟斷，形成競爭”。
從鐵路線路本身來說，我國鐵路大幹線之間是存在競爭關係的，現在之所以體現不出來，主要有兩個原因，一是因為目前管理主體為鐵道部，為集中管理；二是因為目前鐵路運輸能力比較緊張，行業內的競爭性不能得到體現。
實現鐵路競爭性，一要建立市場機製，二要實現投資主體的多元化，這樣在運營主體上也會有所區別，自然相互之間可以形成競爭。
中國證券報：目前很多觀點認為應該將鐵路拆分成幾家運輸公司，這樣可以相互形成競爭，但是多少家比較合適？
劉斌：究竟是應該組建三家、四家、還是五家運輸公司，數量並不重要。在有限的幾個大幹線上形成競爭，對於鐵路來說就足夠了。拆分的目的是尋求合理的企業邊界，隻要企業之間資產能夠流動，能夠進行再重組，企業之間就會通過不停的資產重組進行有效資源配置，市場就會自然地找到邊界。
但是，也不是公司越多越好，鐵路競爭並不需要你死我活的競爭。對於重資產行業，全麵的、惡性的競爭，會導致全行業盈利虧損。曆史上出現過很多例子，譬如美國鐵路行業曾出現過惡性競爭，最後導致行業整體虧損嚴重。
網運分離模式不合適
中國證券報：2003年，鐵道部曾經做過一個鐵路改革的方案，方案為在全國建立幾家運輸公司後，進行“網運分離”。在鐵路運營主體形成競爭後，是否要做“網運分離”的改革？
劉斌：“網運分離”是鐵路管理的一種模式，即鐵路路網和運輸經營相分離的模式，主要應用在歐洲。但是我認為這種模式在中國並不太合適。
2003年，鐵道部提出“網運分離”的模式主要借鑒歐洲鐵路的改革經驗，歐洲鐵路網運分離主要基於兩大思考：一是國家承擔基礎設施建設與維護的責任，因為在歐洲特別是瑞典，“網運分離”模式下，國家給予很大補貼；二是運營層次上，各國的鐵路運營公司形成相互競爭，競爭的作用比較明顯。
“網運分離”模式為什麽在歐洲很成功？主要是在建立歐盟的大背景下，各國鐵路之間有互聯互通、相互過軌的要求，並且這個模式符合歐洲各國鐵路的特點，歐洲國家國土麵積都很小，線路很少，很難形成競爭的區段，而用這種模式，可以通過不同的運營主體來實現競爭。
中國的情況有很大不同，我國平行線路非常多，我們不需要“網運分離”也完全可以實現競爭。“網運分離”可能會導致行業過度競爭。
中國證券報：但是一個現實的問題是，我國鐵路行業正處在大發展階段，如果不進行“網運分離”改革，未來鐵路該由誰來建設呢？
劉斌：建設是另外一個問題。對於“政企分開”後的鐵路建設總體思路是：資產分類管理，鐵路分類建設。即公益性鐵路由政府承擔，經營性的鐵路由市場化方式來進行操作，社會資本應充分進入到鐵路行業。
是否進行“網運分離”，與國家是否要承擔公益性的鐵路投資是沒有關係的。如果鐵路改革以“網運分離”為前置條件，以地麵鐵路設施投資需要國家承擔為前提，那鐵路體製改革的意義就會大打折扣。因為鐵路投資80%在地麵，市場化改革隻做了線上的20%，那能叫徹底的鐵路體製改革嗎？鐵路未來的建設還是要引進社會資本。
中國證券報：如果不進行“網運分離”改革，鐵路資產該如何劃分？
劉斌：鐵路資產的劃分是指公益性資產和經營性資產的劃分，這裏涉及誰的責任的問題。
我國有些地區的鐵路譬如青藏鐵路，屬於公益性質的鐵路，其實運量很小，但是有國土開發的需要，這部分鐵路需要國家財政出錢建設。還有一些公益性的運輸服務，比如有些地方客運量很少，但是也需要提供通達條件，這種線路也屬於公益性。
公益性的資產應該從資產中劃分出來，由國家財政出資建設，運營虧損由國家財政給予補貼，這是符合公共財政支出規定的，也是符合交通運輸普遍服務的要求的。
改革過程將長達十年
中國證券報：鐵路和承運人之間的關係又該如何處理？
劉斌：理順企業同客戶之間的關係，需要鐵路企業進行徹底的市場化改革，逐漸增加服務意識，成為真正的市場主體。這一層的改革是逐漸深入的改革，政府在必要時可以給予企業一些幫助。
中國證券報：您覺得即將開始的鐵路改革目標大概要多長時間才能基本實現？
劉斌：我個人認為大概會以5年為一個階段，分兩階段落實。2013年-2018年為第一階段，主要做鐵路管理體製的改革；2018年-2023年為第二個階段，主要確認市場主體地位，形成現代企業製度。
