據財經國家新聞網消息，坊間傳聞的成立時間8月已過，國家鐵路局（下稱國鐵局）何時正式掛牌，依然沒有明確時間表。
“國鐵局和中鐵總還沒完全分開，仍然在一起辦公，工作也還是混在一起。”8月29日，一位鐵路專家向《財經國家周刊》記者透露，國務院希望國鐵局盡快組建完成，國鐵局和中國鐵路總公司（下稱中鐵總）徹底分開的時間，也越早越好，但實現這些目標，需要做大量複雜的工作，“預計到今年年底，國鐵局能夠初步組建完成就很不錯了。”
延期掛牌
2013年3月中旬，根據國務院機構改革和職能轉變方案，將原鐵道部一分為三，組建國鐵局和中鐵總，以及將原鐵道部擬訂鐵路發展規劃等行政職責，劃入交通運輸部。
按照國務院要求，中編辦應於3月底前製定印發“三定”方案，但直到5月15日，中編辦才對外公布《國家鐵路局主要職責內設機構和人員編製規定》（以下簡稱：“三定”方案），這個環節便已經延遲。
此後，曾有媒體預計，國鐵局會在7月底掛牌。然而按照“三定”方案，國鐵局搭建起框架，工作人員基本確認後，國鐵局進一步的組建工作反而變得較為遲緩。國鐵局將設立7個地區鐵路監管局，截至8月底，這項工作尚未展開。
國鐵局的辦公地點，定在位於北京市複興路6號原北京鐵路局院內。北京鐵路局的辦公大院被隔出來一部分，交給國家鐵路局使用。但截至8月底，這些辦公室尚未裝修完畢。
“辦公室問題並不是國鐵局尚未掛牌成立的主因。”接近國鐵局的人士表示，關鍵是很多已確定要去國鐵局的工作人員，目前還不清楚去後具體該做什麽，該如何開展監督管理工作，“而這些內容，現在還在討論之中”。
“預計國鐵局將在今年年底組建完成，並掛牌成立。“一位國鐵局人士向《財經國家周刊》記者表示。
職責劃分尚未清晰
事實上，尚未正式掛牌的國鐵局，已經開始承擔起部分職責。
一位接近國鐵局的人士告訴《財經國家周刊》記者，2013年8月，國際鐵路合作組織會議在哈薩克斯坦召開。按照“三定”方案，國鐵局有開展鐵路政府間有關國際交流合作的職責，國鐵局需要派人參會。而由於現階段開展國際鐵路合作，仍然需要中鐵總去完成，中鐵總也得派人參加。最後，國鐵局和中鐵總都派了人，組成了一個聯合代表團，由國家鐵路局運輸監督管理司一位副司長帶隊參會。
按照“三定”方案，國鐵局還有更多重要職責，包括擬訂鐵路技術標準並監督實施；製定鐵路安全監督管理辦法，並負責鐵路安全生產監督管理；負責擬訂規範鐵路運輸和工程建設市場秩序政策措施，並組織實施等。
由於鐵路係統長期政企不分，在政企分開改革中，哪些是政府職責，應交由國鐵局，哪些是市場職能，應留在企業，仍然尚未梳理界定，國鐵局行使職責所需的大量規範也尚未擬定。
一個例子是，8月29日，高鐵三型板式無砟軌道標準製訂會在北京召開。這項工作涉及原鐵道部科技司、運輸局、建設司、質檢總站和經濟規劃研究院等單位，正在組建中的國家鐵路局和中國鐵路總公司均派人參會。
一位與會專家介紹，過去高鐵標準已經編製了不少，都是由原鐵道部牽頭編製，不分企業標準、行業標準，編製得很細。但這些標準都是中國的科研、鐵建、運營機構多年總結出來的，如果編製過細，國外機構就能輕易掌握技術細節，讓高鐵喪失走出去的談判籌碼。
所以，在會上專家們就提出，政府編訂的行業標準要粗線條一些，企業標準可以盡可能詳細，但該保密的保密。
“國鐵局和中鐵總的人表示會考慮采納。”該與會專家透露，“其實，編製這類標準的規則，應該成為國鐵局的規範和製度，以便在開展類似工作時，做到有章可循。”
另一方麵，交通運輸部的“三定”方案還沒製訂頒布，這也影響了國鐵局組建的進程。
過去，國家沒有製訂綜合運輸規劃的部門，綜合運輸規劃職責由國家發改委承擔，這次機構改革希望將該職責交給交通運輸部。國家發改委是否願意順利交權，將決定這項工作的進展。
而按照“三定”方案，國鐵局也有參與研究鐵路發展規劃、政策等工作的職責，上級機構的“三定”方案未定，也使國鐵局的相關具體職責難以確定。
也有專家指出，從目前的“三定”方案來看，國鐵局的監管的內容比較窄，應該賦予國鐵局更多職責。
國家發改委綜合運輸研究所研究員劉斌告訴記者，目前，國鐵局的監管職責主要集中在工程、運輸安全領域，在經濟層麵的監管則比較弱，但未來國鐵局能否對鐵路行業實施有效經濟監管，卻是能否吸引社會資本進入鐵路的重要一環。
劉斌建議，對鐵路係統的監管，應該涉及鐵路企業是否開展不正當競爭、是否侵害消費者權益、是否展開關聯交易，以及是否存在行業壟斷行為等環節。甚至對於鐵路的造價等問題，都應該賦予國鐵局監管的職責。
此前，有觀察人士指出，中鐵鐵建、中國中鐵等鐵建企業，就一直認為原鐵道部利用自己一家獨大優勢壓低造價，並希望有一個公平機構進行裁決監管。
北京交通大學經濟管理學院教授榮朝和則建議，應該將國家發改委管理鐵路運價的職責交給國鐵局，並且賦予國鐵局監管鐵路企業間業務聯係的職責。
如何監管？
組建國家鐵路局的另一個難題，就是一個副部級的國家局，如何有效監管正部級央企？
行政監管部門和運營企業的關係，是一個具有中國特色的難題，由於中國的很多國企有行政級別，從歐美引入的政府監管理論，在現實中有可能遇到麻煩甚至失效。鐵路改革也是如此。
國家行政學院經濟學部教授時紅秀認為，中國民航局能夠有效監管包括三大國有航企在內的航空公司，中國民航局擁有航線運營支配權，是一個重要原因，民航局以此有效製約航空公司。
但在鐵路改革中，鐵路規劃將主要由交通運輸部負責，建設運營則是中鐵總完成。這意味著，國鐵局作為行業監管部門，將缺少有效的行政手段來製約鐵路企業。
時紅秀認為，要讓政府機構對行業實現有效監管，解決辦法有兩個方向，或是按照行政主導思路，提高政府監管部門級別，但這隻是權宜之計；或是真正建立健全相關法律，強化專業執法機構的執法權，讓專業的監管部門執行法律法規，進行政府監管，不存在也無所謂級別的問題。
所以，鐵路改革需要修訂《鐵路法》，以及交通行業的一些相關法律法規，為國鐵局進行有效行業監管，提供法律依據。現行的《鐵路法》於1991年頒布施行，是在政企不分的傳統體製下製定的，更多體現當時鐵路體製的訴求，目前形勢發生變化，體製改革已經走到了法律的前麵。
劉斌認為，國鐵局和中鐵總最終將建立起監管與被監管關係。政府監管並不一定非要拿某項行政權力，來製約監管對象。受監管的行業，隻要企業進入，就必須滿足監管要求，否則就有可能被清除出市場，單位級別不應該影響這種監管關係。
也有專家提醒，國鐵局應該研究電監會建立又被撤銷的案例，從中吸取教訓，避免重蹈覆轍。
電網公司與鐵路企業相似，都是網絡型企業，隨著規模增加，邊際成本遞減，所以都會努力追求規模效應，電力企業做大後話語權很大，導致多元化的電力市場難以形成，電監會實際上是“無市可監”。同時，電力項目審核權、電價定價權在國家發改委，電監會被實質性架空進而邊緣化，最終在本輪機構改革中被取消。
監管真空已現
鐵路政企分開改革，既要麵臨利益調整，也必須麵對體製機製變革，更多新問題也隨之顯現。
比如，在鐵道部被拆分過程中，鐵路建設方麵已經出現監管真空。
一位中國鐵建人士介紹，中鐵總對自己的鐵路建設項目，工程質量監督一天都沒有停下來，安全監管沒有弱化。
問題在於，原來地方鐵路、鐵路專用線建設，是由鐵道部委托各鐵路局進行質量監管，但在鐵路改革後，對這些鐵路的監管卻出現了空窗期。
一家內蒙古民營企業的管理人員告訴《財經國家周刊》記者，當地有多條民資參與的地方鐵路將逐步竣工，但這些鐵路建設期間的質量誰來監管？建成竣工驗收該履行何種手續？
投資企業不清楚，隻能谘詢地方鐵路局，但鐵路局說，現在自己已經是企業了，隻負責監管自己的鐵路，別人的不管。他們隻能又打報告，谘詢自治區發改委鐵路辦公室。
2012年9月，內蒙古自治區頒布實施了《內蒙古自治區地方鐵路建設項目竣工驗收實施意見》，能解決竣工驗收的問題，但對於質量監管，自治區鐵路辦也暫時找不到解決辦法，隻能在今年8月，組織人員赴東三省考察學習經驗。
考察發現，遼寧省2004年就以政府令的形式頒布了《遼寧省地方鐵路管理暫行辦法》，而吉林省2006年已經頒布了經省人大通過的《吉林省地方鐵路條例》。
有了這些先例，內蒙古鐵路辦也準備在2013年年底前，出台一個地方鐵路管理辦法。但又有人建議說，應該等國鐵局的相關監督管理辦法出台，再出台地方鐵路管理辦法，否則有可能會出現政策衝突。這讓自治區鐵路辦左右為難起來。
事實上，不僅地方鐵路建設方麵出現了監管真空，一些業內人士對未來地區鐵路監管局的監管能力也感到擔憂。
根據“三定”方案，國鐵局下設沈陽、上海、廣州等7個地區鐵路監督管理局，每局行政編製50名。業內人士預計，地區監管局將重點負責轄區內鐵路工程建設安全監督管理工作。
問題是，在原鐵道部時期，18個鐵路局都設有工程質量監督站，每站至少都有數十人，隸屬於鐵道部質監總站，但人事關係在地方鐵路局。而未來每個地區鐵路監管局編製隻有50人，卻要輻射更大的片區。業內人士擔心，這些人根本忙不過來，安全監管工作可能出現弱化，“所以，地區監管局未來的工作方式也還在討論，職責如果太多跟本就實現不了。”
國鐵局可能已經意識到了這個問題。該局雖然尚未組建完成，便已經擴容。
接近國鐵局的人士介紹，按照國務院此前的“三定”方案，並未提出在北京設立地區鐵路監管局，但現在，國鐵局將在北京設立辦事處，這個辦事處有30多人的編製，辦公地點與國鐵局相同，其職責與其他7個地方鐵路監管局職責相同，主要負責華北地區鐵路係統的監督管理工作。
